이론과 데이터로 읽는 인구 감소 시대의 과거와 현재
지속 가능한 미래 지역사회를 구축하기 위한 생생한 논의의 장을 열다

이 책은 이론과 정책, 데이터 자료를 검토하여 인구 감소와 지방소멸 문제의 원인과 전개 과정을 파악하고, 각 정책 부문별로 다양한 의견을 제시하여 지역·도시 정책 수립의 방향성을 제시하고자 한다. 이 책이 1970년대부터 2023년까지의 인구변화 데이터를 다각도로 검토한 결과에 따르면, 지방소멸의 실태는 단순한 지역 문제를 넘어 국가적 위기로 심화하고 있음을 알 수 있다. 전국적으로는 2020년부터 시작된 인구 감소가 비수도권 지방에서는 이미 1970년대 중반부터 진행되어 왔고, 특히 인구 5만 이하 소규모 지자체에서 시작된 인구 감소는 점차 대도시로 확산되었다. 2019년에는 수도권 인구가 비수도권 인구를 추월했고, 2020년 이후에는 출생아 수보다 사망자 수가 많은 데드크로스 현상이 전국적으로 발생하고 있다. 2117년에는 전국 시군구의 96.5%가 소멸위험지역이 될 것으로 전망됨에 따라 인구 감소의 현실을 반영한 정책 수립의 중요성은 더욱 커졌다고 할 수 있다.
이러한 현실 인식을 바탕으로 이 책이 주목하는 것은 ‘지속적 쇠퇴’이다. 이는 오늘날의 도시 쇠퇴가 세계경제의 재편, 기술혁신, 기후 위기, 고령화와 같은 초지역적이고 구조적이며 장기적인 사회 변화에서 비롯되고 있다는 인식에 기반한다. 지역이나 도시 단위의 독립적인 노력만으로는 극복하기 어려운 복합적인 특성이 있다는 것이다. 이에 따라 도시의 쇠퇴를 극복해야 한다는 기존의 시각과는 달리, 이를 받아들여야 할 상황으로 인지하고 이에 따라 차별화된 대응 전략의 필요성을 강조한다. 즉, 남아 있는 자원을 효율적으로 활용하여 현상 유지를 도모하거나 쇠퇴 속도를 완만하게 조절하는 것이 중요하다고 본다. 또한 거주지 밀도를 조정해 공공서비스의 적정 수준을 유지하고, 도시 기능과 자원을 보다 효율적으로 관리하는 현실적인 방향을 제시한다. 이러한 논의는 현재 우리가 지역과 도시의 인구 감소 문제를 바라보는 관점이나 그것을 바탕으로 정책을 수립하는 데 있어 시사하는 바가 크다.

초지역적인 인구 감소의 세계적 추이 그리고 한국적 맥락
OECD 국가들의 지방소멸 대응과 한국 균형발전 정책의 전개

출산율 하락과 인구 감소, 고령화, 공간적 불균형은 한국만의 문제가 아니라 전 세계적인 현상이다. OECD 국가들은 심각한 인구 감소와 고령화에 직면해 있으며, 특히 지방에서 이러한 현상이 두드러진다. 지방소멸이 이미 상당 부분 진행된 유럽을 필두로, 최근에는 인구변화를 문제로만 보지 않고 현실로 받아들이며 관리하려는 통합적인 접근이 주목받기 시작했다. 이는 성장이 멈춘 지역에서 주민의 삶의 질을 개선하고 이들의 복지를 중심으로 정책을 수립하는 방식이다. 이를 ‘스마트 축소’라 하는데, 인구구조 변화에 맞추어 경제적·사회적 대응책을 마련하는 것이 핵심이다. 핀란드 북카렐리아의 유카 지역은 인구변화에 대응하기 위해 학교와 공공서비스를 통합한 광역 서비스 센터를 지역 중심지에 운영하여 비용을 절감하고 있으며, 서비스 접근성을 보장하기 위해 수요응답형 교통 서비스를 운영하고 있다. 이러한 조치는 공공서비스의 효율성을 제고할 뿐 아니라, 지역 중심지의 생활환경을 개선하는 공간계획적 이점도 있다.
최근 우리나라의 균형발전 정책은 초광역권 육성과 인구 감소 지역 지원이라는 두 가지 방향으로 전개되고 있으나, 수도권 집중 현상과 지방소멸 위기는 여전히 심화하고 있다. 단기적인 성과에 급급하기보다는 장기적인 관점에서 인구 감소 시대에 적합한 새로운 균형발전 전략을 수립하고, 이를 지속적으로 추진해야 한다. 이 책이 제시하는 구체적인 정책 방향성을 살펴보면, 지역 간 격차 해소를 넘어 각 지역이 인구 감소에 맞추어 자립적인 경제 구조를 구축하고, 지역의 특성에 맞는 지속 가능한 발전모델을 찾는 것이 핵심인데, 이를 위해서는 수도권과 지방 간의 자원 불균형을 완화하고, 지방이 중심이 되는 새로운 경제·사회 시스템을 마련하는 것이 중요하다. 또한, 지자체 간의 협력을 강화해 초광역적 문제를 해결하고, 중앙정부와 지방정부 간의 정책적 연계성을 높여 정책의 일관성을 확보해야 한다.

인구 감소 시대, 공공의 적극적인 정책 개입이 필요한 때, 그 방향성은?
인구구조 변화와 공간 수요의 다양성을 고려한 유연한 지역·도시 정책 수립이 필요하다

공공서비스, 일방향적인 공급보다는 세분화한 공급을
지방재정, 맞춤형 지방교부세 항목을 신설하여 상이한 인구 감소 상황과 원인에 대응해야
행정 체제, 수도권 인구집중 완화를 위해 비수도권 지역 성장거점 강화를 추진해야

인구 감소 시대의 지역·도시 정책 대전환을 위해서는 무엇보다 공공의 역할이 중요하다. 인구 감소에 따라 변화한 수요에 맞는 정책을 수립해야 하는데, 공공서비스 공급, 지방재정, 행정 체제 수립에서 공통된 점은 일방향·획일적인 방향보다는 세분화·다양화할 필요가 있다는 것이다. 이 책이 공공서비스 공급의 새로운 전략으로 정부 주도의 일괄 공급에서 벗어나 사회적경제 조직 등 새로운 공급 주체의 활용과 더불어 투자보다 소비 영역 중심의 공공서비스 제공을 제시한 점은 주목할 만하다.
지방재정을 살펴보면, 인구 감소 문제는 지역마다 그 원인과 상황이 다르기 때문에 획일적인 교부세 배분 방식으로는 효과적인 대응이 어렵다는 점을 지적한다. 따라서 이 책은 지역 특성에 맞는 맞춤형 교부세 항목을 신설하는 방법을 제안한다. 농어촌 지역에서는 인구 고령화에 선제적이고 적극적으로 대응하기 위한 측면에서 복지 서비스 강화에 중점을 두고, 산업구조가 전환 중인 지역에서는 청년 일자리 창출을 위한 지원에 집중할 수 있도록 교부세 항목을 세분화해야 할 필요성이 높다.
지방행정 체제에도 변화가 필요하다. 지방의 인구 감소 문제는 출생자 수 감소에 기인한 것 외에도 지방 인구의 수도권으로의 이주에 기인한 인구 유출 때문에 더 크게 발생하기도 한다. 따라서 수도권으로의 인구집중을 막기 위해서는 비수도권 지역도 수도권 지역과 마찬가지로 다양한 측면에서 기회와 삶의 질을 확보할 수 있어야 한다. 즉, 비수도권 지역 주민들이 수도권 지역으로 이주해 가지 않더라도 자신들의 권역 내에서 자신이 원하는 다양한 기회에 접근 가능하고, 일정 기대 수준 이상의 삶의 질을 확보할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 비수도권 지역을 수도권 지역에 버금가는 중심 도시로서의 중심성을 키우는 전략이 필요하며, 도시의 중심성에 따른 권역 내 지역 간 연계협력 체계를 구축하는 것이 매우 중요하다. 즉, 수도권 인구집중 완화를 위해서는 비수도권 지역 성장거점 강화를 위한 대도시권 연합정부 육성 및 지원이 필요하다.
인구 감소를 있는 그대로 받아들이기
인구 감소에 대한 지역의 관점과 태도 전환이 필요한 때

인구 감소 시대의 지역·도시 정책을 수립할 때, 취약 지역에 대한 정책적 투자가 고려될 수도 있지만, 보다 근본적으로는 인구 감소에 대한 지역의 관점과 태도를 바꾸는 것이 무엇보다 중요하다. 따라서 성장 시대를 넘어 저성장, 즉 인구 감소 시대에는 인구 감소를 받아들이는 데서부터 출발해야 한다. 인구가 감소하고 작은 도시가 되더라도 혁신 역량과 경쟁력을 갖출 수 있으며, 주민의 삶의 질을 개선하고 친환경적이며 지속 가능한 발전을 이룰 수 있다. “영스타운은 작은 도시라는 것을 받아들이자”라는 기본 원칙을 가장 먼저 선언하여 도시계획에 반영한 미국 영스타운은 인구 감소에 대한 지역의 관점과 태도가 어떻게 변화해야 하는지를 보여주는 좋은 사례다.

디지털 기술이 인구 감소 시대 지역·도시 정책의 대안이 될 수 있을까?
인구 감소 시대 환경은 회복될 것인가, 악화할 것인가?
양면성을 고려한 신중한 정책 수립이 중요하다

인구 감소가 가져오는 영향에는 양면성이 있다. 환경과 기술 면에서 그러한 양면성이 두드러진다. 환경을 보면, 한편으로는 개발 압력 감소로 인한 자연환경 회복의 기회가 될 수 있지만, 다른 한편으로는 환경 관리 인력과 재원 부족으로 인한 환경 악화의 위험도 존재한다. 특히 쓰레기 처리, 수질관리, 생태계 보전 등의 분야에서 관리 공백이 발생할 수 있어 이에 대한 제도적 보완이 필요하다. 또한 인구과소 지역의 공공서비스와 교통·공급·환경기초 시설은 노후화와 수요 감소로 인해 품질 유지가 어려워지며, 대도시들에서 밀려난 기피 및 유해 시설의 피난처가 될 가능성이 있다. 이는 해당 지역의 정주환경을 더욱 열악하게 만들고 기존 주민들이 느끼는 차별과 소외감을 강화하며 그들의 지속거주 의향을 낮추며 외부 인구의 유입을 어렵게 하는 악순환으로 이어진다. 인구 감소 시대에 지방 중소 도시들과 농어촌 지역 주민의 환경권을 보장하기 위한 제도와 감시정책이 필요한 이유다. 적극적인 제도적 개입과 환경권의 감시가 바탕이 될 때 인구 감소라는 위기는 환경·생태적 회복으로 이어질 수 있을 것이다.
한편, 디지털 기술의 발전이 감소한 인구만큼 부족한 노동력을 대체하고 서비스 접근성을 향상시킬 수 있는 가능성은 크다. 그러나 디지털 생산 방식 공장의 대도시로의 이전은 인구 소멸 위기에 있는 지역의 인구 감소와 침체를 가속화할 가능성이 있다. 디지털 생산 방식의 공장은 그것을 지속적으로 관리하고 운영할 전문 인력과 함께 첨단 인프라와 혁신 네트워크를 요구한다. 대다수의 전문 인력과 혁신기업, 첨단 디지털 인프라가 수도권에 집중되어 있는 현실에서 비수도권 지방 산업지역의 경쟁력은 실제로 상당히 부족하다. 이러한 현실에서 디지털 기반 첨단 공장의 대도시, 특히 수도권으로의 이전은 촉진될 수 있으며, 산업 유출을 겪는 지방에서는 노동의 기회를 찾아 인구 유출이 더욱 확대될 수 있다. 디지털 기술의 혜택이 특정 지역에 편중되고 그것이 새로운 지역 격차 문제를 발생시키지 않게 하려면 공공의 적극적인 정책 개입이 요구된다. 이러한 인구 감소의 양면성을 고려하여 정책을 수립할 때, 장기적으로 지속 가능한 지역·도시 정책을 수립할 수 있을 것이다.
주택정책과 교통정책의 방향성은?

물리적인 보완에서 나아가 환경 개선으로
취약계층 맞춤형 서비스 설계로

현재 시행 중인 주택정책은 대부분 물리적 시설물로서 주택을 공급하는 데 초점을 두고 있다. 하지만, 청년 가구들의 은둔과 고립 문제, 고령자의 계속거주 욕구 증가, 자녀 가구들의 양육 친화적인 주거 서비스 수요 증가, 빈집과 노후주택 증가로 인한 주거 환경 악화 등의 문제에 효과적으로 대응하려면 주택의 물리적 시설물 확충 이외에 개별 가구들이 거주하는 동네에서 행복한 삶을 영위할 수 있는 주거 환경을 위한 정책적 노력이 필요하다고 이 책은 강조한다.
마찬가지로 교통정책도 물리적인 측면뿐 아니라 서비스 확충에 초점을 두어야 한다. 즉, 인구 감소 시대의 교통정책은 지역별 특성과 주민의 요구 사항을 반영하여 교통체계를 구축할 필요가 있다. 예를 들어, 특정 시간대에만 운행하는 소형 셔틀버스나 수요에 따라 운행하는 수요응답형 교통(DRT) 시스템을 통해 맞춤형 이동 수단을 제공하는 것은 주민의 의견을 반영할 수 있으며, 불필요한 에너지와 비용을 절약할 수 있다. 이처럼 인구 감소 시대 지역·도시 정책에서 고령자, 장애인, 저소득층 등 취약계층별 특성에 맞는 맞춤형 서비스를 설계해야 하는 이유는 취약계층의 증가와 사회적 양극화에 대응하기 위함이다. 고령자 맞춤형 건강관리 프로그램을 제공하거나, 농촌지역의 외국인 노동자를 위한 다문화 지원 센터를 설립하는 것, 장애인과 저소득층을 위한 주거지원 대책, 공공 주도로 고속 인터넷과 Wi-Fi 인프라를 개선하여 디지털 기기가 없는 사람도 정보에 접근성을 높이는 등으로 지역 간·계층 간 격차를 줄일 수 있다. 이러한 장치는 단순히 서비스의 효율성을 높이는 것을 넘어, 사회적 통합과 지역의 지속가능성을 제고하는 데 중요한 역할을 할 것이다.

탄소중립과 디지털 전환은 지역산업이 쇄신할 기회가 될 수 있다

지방의 산업생태계는 양질의 일자리 감소와 청년인구의 이탈이라는 이중의 압박에 봉착해 있다. 인구 감소 시대의 지역산업 정책은 단순히 외부 기업을 유치하거나 인프라를 공급하는 외생적 정책을 넘어, 전 세계적 구조 변화 압력인 탄소중립과 디지털 전환 등을 지역산업의 구조를 쇄신할 기회로 활용하는 데 달려 있다. 에너지 다소비 사업체가 온실가스 감축이나 에너지 효율 개선에 투자할 경우 재정 지원과 세액공제를 제공하는 방식의 국가적 투자가 확대되어야 할 것이다. 또한 각 지역의 산업구조 특수성을 반영하여 디지털 전환 기술의 흡수 역량을 강화하는 기술 지원, 근로자 훈련, 컨설팅 등의 다각적 지원 체계가 설계되어야 할 것이다. 특히 지역산업의 숙련 구조가 단순·반복적인 직무에 특화되었거나 화석연료 집약적인 지역일수록 자동화 및 환경규제로 인한 여건 변화에 취약할 것이므로, 지역별 특수성을 고려한 지원 체계를 구축해야 한다. 해당 지역에서는 중소기업이 변화에 대응하고 근로자들이 재교육을 통해 새로운 기술을 흡수할 수 있도록 대규모 공공투자를 집중하여, 지역의 기술 흡수 역량을 강화하는 데 정책 자원을 집중할 필요가 있다.
스마트 기술을 재난관리에 활용하는 방안

지방자치단체의 인구 감소 현상은 지자체가 관리해야 하는 시설물 등의 노후화 현상과도 관련되어 있다. 인구가 감소하면서 지방자치단체에서는 도로, 교량, 하수처리 시설 등 필수 인프라의 유지·보수에 어려움을 겪게 되며, 그 결과 필수 인프라 등의 시설물이 노후화될 수 있다. 이러한 노후화는 다시 재난 피해를 가중시킬 수 있는데, 예를 들어, 홍수나 태풍 같은 자연 재난이 발생했을 때, 낡은 하수처리 시설이 제 기능을 하지 못하면 도심지역이 쉽게 침수될 수 있고, 이는 지역 경제에 막대한 손실을 초래할 뿐만 아니라 주민들의 일상생활에 혼란을 야기할 수 있다. 또한 인구가 감소하는 지역에서는 1인당 담당 면적이 넓어짐에 따라 한정된 자원으로 넓은 지역을 신속하게 관리해야 하는 문제에 직면할 수 있다. 이러한 문제에 대응하기 위하여 드론 등 항공 장비를 활용하여 넓은 지역을 신속하게 모니터링하여 재난 상황을 파악하고 요구조자를 식별하며, 재난 구조 로봇 등을 활용하여 신속하고 안전하게 구조하는 등 재난관리에 첨단 장비를 활용하는 것이 필요하다. 스마트 기술을 적용한 기반 시설 관리 시스템 도입, 인공지능을 활용한 재난관리 인력 배치 의사결정 지원 시스템 도입, 재난관리의 효율성 극대화를 위한 첨단 장비(드론, 재난 로봇 등) 도입, 이와 같은 시스템이 인구 감소 지역에 구축 및 운영된다면, 부족한 인력에도 불구하고 효율적인 재난 대응이 이루어질 수 있을 것으로 보인다.

지속 가능하고 활력 있는 지역사회를 만들어 갈 수 있도록
인구 감소와 지방소멸이라는 위기를 새로운 기회로 대전환해야 한다

주변 지역이 소외되지 않도록, 거점 지역과의 접근성을 높여야
지역·도시 정책의 궁극적인 목표는 삶의 질 향상

공간 전략 측면에서는 거점 중심의 압축 및 연계 발전을 추구해야 한다. 거점 지역을 중심으로 한 효율적인 공간구조 재편과 주변 지역과의 연계성 강화가 중요하다. 의료, 복지, 교육 등 필수적인 생활 SOC뿐만 아니라 키즈 카페, 체험 시설 등 여가·문화 서비스도 거점화하여 효율성을 높여야 한다. 적정 규모를 확보하기 위해 지자체 간 광역 협력체계를 구축하여 광역 서비스 거점화도 이루어야 한다. 이 과정에서 주변 지역이 소외되지 않도록 교통 인프라를 개선하여 주변 지역과 거점 지역 간의 접근성을 높여야 한다. 특히, 축소된 서비스 공급에도 불구하고 주변 지역 주민들의 서비스 접근성이 저하되지 않도록 모빌리티 강화와 스마트 기술을 활용한 스마트 지역(smart region) 개념을 적극 도입해야 한다.
무엇보다 삶의 질 중심 접근이 중심이 되어야 한다. 어디에 살든 누구나 양질의 삶을 누릴 수 있어야 한다. 이는 지역·도시 정책의 궁극적인 목표이며, 인구를 유입하고 지역을 지속적으로 발전시키는 원동력이기도 하다. 따라서 인구 감소 속에서도 주민들의 삶의 질을 유지하고 향상하는 데 초점을 맞추어야 한다. 이를 위해 고령 인구를 위한 맞춤형 건강관리 및 복지 서비스 제공, 청년층 유입을 위한 일자리 창출 및 주거 지원 프로그램 마련 등 다양한 연령층의 수요를 고려한 정책이 필요하다.