정부의 노력에도 불구하고 왜 도시 집적이 아닌 도시 집중이 가속화되는가

우리나라에서 지역균형발전을 위한 정책이 본격적으로 시행된 지도 벌써 20여 년이 지났다. 하지만 지방 소멸과 수도권 집중은 날이 갈수록 확대·심화하고 있다. 이 책에서는 이를 ‘지역균형발전정책의 역설’이라 부른다.
도시의 발전에서 집적과 집중은 엄연히 다르므로 이 둘을 구별해야 한다. 이 책은 이 차이를 혼용하는 바람에 집적이 곧 집중인 것으로 인식되어 왔다고 비판한다. 집적은 중소도시도 경제력 상승의 효과를 낼 수 있는 도시화 현상인 반면, 집중은 단지 대도시에 인구가 몰리는 현상을 뜻한다. 이 책은 개발도상국이던 시절과 달리 이제 도시로의 집중이 생산성 증대로 연결되지 않는데도 인구가 대도시로 쏠리는 데에는 경제적 요인이 아닌 경제외적 요인이 작용한다고 분석한다. 이 책은 이러한 경제외적 요인으로 정치권력의 집중, 대학의 집중에 주목한다.

지역균형발전에 관한 다양한 해외 연구 및 정책 실험 소개

이 책은 도시를 메가시티로 묶으면 더 큰 효과가 있을 것이라는 발상은 경제적 원리와는 무관하다고 강조하면서, 각각의 개성을 지닌 적절한 크기의 도시들이 서로 협력하는 형태가 경제적 효과는 높이면서 불경제적인 요인은 피할 수 있는 과학적인 체계임을 다양한 사례를 통해 증명한다. 또한 이 책은 신자유주의 시대에 선진국에서 국제경쟁의 중요한 도구로 여겼던 도시 경쟁력 개념에 대해 의문을 제기한다. 저자는 이제 선진국은 삶의 질을 높이는 것이 곧 도시의 경쟁력임을 깨닫고 메가시티를 다중심의 도시 간 협력체계인 메가리전으로 전환하려는 움직임을 보이고 있다고 설명한다.
지역발전정책과 관련된 연구는 학제적 성격이 상당히 강하다. 따라서 기술경제학 이론과 통계학 분석을 기반으로 도시경제학과 지리학이 대화해야 한다. 여기에 도시계획학, 사회학, 정책학도 가세해야 한다. 이 책은 2000년대 이후 실시된 지역개발 및 지역균형발전과 관련해 유럽, 미국 등 해외에서 수행된 연구와 정책 실험, 그리고 최근 우리나라 지역의 현실을 대폭 반영하고 있으며, 이를 통해 이 분야에 한 발 더 깊게 들어가고 있다.

지역균형발전의 골든타임을 지키고 지역발전정책이 성과를 거두기 위한 방법

저자는 이 책에서 지역발전정책이 성과를 거두기 위해서는 지역과 지역 주민이 정책주권을 최대한 발휘할 수 있도록 중앙정부와 지방정부의 권한 범위를 잘 설계해야 한다고 말한다. 또한 지역 간 경쟁을 심화시킨 신자유주의를 해결하기 위해서는 지역 간 협력과 연합의 단위를 구성해야 한다고 제안한다. 또한 농촌과 중소도시를 지역 구성의 기본단위로 삼고, 2선 도시와 수위도시가 함께 어우러지도록 하여 다른 나라의 지역과도 협력하는 체계를 형성해야 한다고 강조한다.
이 책은 그동안 지속된 지역균형발전정책에도 불구하고 수도권 집중과 지방 소멸이 나타나는 현실을 점검하면서 지역균형발전의 골든타임을 놓친 것은 아닌지 우려한다. 그리고 이제는 인구집중을 억제하는 것만으로는 부족하고 인구 분산이 필요한 단계에 이르렀다고 진단한다. 지역발전에 관한 연구는 학제적 공동연구를 필요로 하고 다양한 실증분석과 현장 조사분석이 축적되어야 한다. 그런 점에서 이 책은 완결점이 아니라 출발점이며, 개별 지역 사례에 대한 실증분석을 기대하는 중간 보고서라 할 수 있다.

책 속에서

거대도시의 출현은 20세기 중반까지 선진국에서 볼 수 있었다. 그래서 세계은행에서도 도시가 근대화로의 교육기능을 갖는다고 보고 ‘사람 중심의 개발’이라는 관점에서 도시로의 인구 집중을 권장했다. 그러나 20세기 중반 이후로는 개발도상국에서만 거대도시가 발생했는데, 이들 거대도시는 생산성 증대와 연결되지 않았다는 사실이 최근 밝혀지고 있다. 이를 ‘성장 없는 도시화’ 또는 ‘빈곤의 도시화’라고 부른다. 생산성 증대로 연결되지 않는데도 인구가 수위도시로 집중하는 것은 경제적 요인만으로는 설명되지 않는다. 즉, 여기에는 경제적 요인이 아닌 경제외적 요인이 작용한다. _8~9쪽

지역 간 이동성은 한계 임금의 차이가 아닌 평균 임금과 주로 관련되어 있다. 따라서 최대도시 이외의 주민들에게 환상을 심어주면 목적지 도시는 과대해져서 심각한 혼잡을 겪게 되고 인구 유출 지역은 빠르게 축소된다. 이러한 혼잡 문제는 지역 인프라를 강화하는 계획을 선호하는 수도 엘리트의 의사결정 영향력을 다시 증가시킨다. 따라서 지역 간 차원에서 또는 도시 내 수준에서 수도의 인프라를 종종 지나치게 많이 공급하는 정책은 시장 프로세스의 결과라기보다 지역 엘리트의 정치적 교섭력의 결과이다. _84쪽

그러나 중앙에서 지역균형발전정책을 실시할 때는 중앙의 관점에서 볼 때 투자 대비 효과가 뛰어난 기존의 산업지역과 거점지역을 우선시하게 된다. 즉, 지역균형발전정책이 비교우위 원리가 아닌 절대우위 원리에 따라 시행되기 때문에 각 지역은 전국 시장 또는 글로벌 시장에 진출할 힘을 갖지 못한다. 이것은 제도 또는 중앙정부의 정책이 이를 허용하지 않기 때문이기도 하고 지역에 정책 주권이 없기 때문이기도 하다. _118쪽

정치적 퇴행의 원인으로는 정치적 불만과 연관된 많은 지표 중 불만의 지리적 패턴, 즉 ‘불만에 찬 지역(Geography of Discontent)’이 주목을 받았다. 특히 산업 전환에 실패해 고전하는 제조업 지역에서 불만이 높았다. 그럼에도 사회적 관심이 번영하는 다른 지역으로 옮겨감으로써 이들 지역은 ‘중요하지 않은 지역’으로 버려졌다는 느낌과 기회와 미래 전망이 없다는 느낌을 갖게 되었고, 적개심과 복수심을 품게 되었다. 이제 정치적 불만을 설명하는 데에는 개인 간 불평등보다 지역 간 불평등이 훨씬 더 중요해졌다. _120쪽

만일 계속 그렇게 인구를 늘려가려는 대구의 기획이 성공한다고 하더라도 주변 경북지역의 지역소멸은 또 어떻게 될까? 개발 이후의 사회적 이용은 차치하고라도 투자금 회수도 불가능한 상황을 전혀 고려하지 않은 관성적인 개발주의와 확장주의의 행태를 되돌아볼 필요가 있지 않을까? 큰 도시이든 중소도시이든 간에 지금과 같은 축소시대에는 성장 시대의 관성이었던 공간 채우기와는 반대로 공간 비우기에 주목해야 하지 않을까? _276쪽

지역균형발전의 바탕에 분권자치가 전제되어야 한다는 명제는 지역에 관해 중앙정부의 역할을 완전히 중단해야 한다는 뜻으로 이해될 수도 있다. 그러나 연방국가에서 중앙정부가 지역을 위해 수행하는 역할과 제도를 보면, 지역 거버넌스를 확립한다는 것은 중앙에서 지역으로의 단순한 권력 이양을 뜻하는 것이 아니라 지역 경제발전을 위한 다단계 거버넌스와 프로세스가 이루어지도록 혁신정책의 하향식 및 상향식 특성을 모두 갖춘 통합적 관점이 필요하다는 것을 뜻하는 것임을 알 수 있다. _282쪽